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          首頁 >> 睿立方觀點 >>原創觀點 >> 論城投轉型三大關系之平臺與市場關系
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          論城投轉型三大關系之平臺與市場關系

          文/許宏宇

          城投與政府的關系、城投與城投的關系(多平臺情況下)、城投與市場的關系是城投轉型所必須面對并亟需解決的三大關系,三個關系的處理關乎城投轉型的進程與成敗。此前作者已撰文《論城投轉型三大關系之政企關系》,從政企關系由來和特征分析、新時期二者關系的發展趨勢,以及二者關系的處理等多方面對城投和政府的關系進行了深度闡述。我們今天繼續來談城投轉型三大關系中的第二個重要關系,即平臺與市場的關系。

          而本文研究和探討平臺和市場二者的關系,更大程度上旨在回答在傳統的政府融資平臺向市場化地方國企轉變的過程中,城投的業務戰略選擇問題,而業務轉型又是城投轉型的重中之重,這就凸顯了討論這個問題的重要性。

          一、城投及其業務發展脈絡

          起源于上個世紀90年代初的上海,2008年以前的城投公司發展相對緩慢。2008年國家“四萬億”強著陸經濟刺激計劃推出后,地方政府融資平臺在祖國大地如雨后春筍般涌現,通過舉債融資推動基建項目落地,在應對金融危機沖擊、助力地方經濟和社會發展的同時也引發了地方政府債務的無序膨脹。2010年起,我國先后推出了四輪城投監管措施,標志性政策為2010年國務院印發《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》、2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)(下稱43號文)、2018年《中共中央 國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》(中發〔2018〕27號)和2021年以來含15號文在內的一系列監管,盡管各階段隨國內外宏觀環境變化,政策松緊偶有微調,但規范地方債務的大方向未發生改變。尤其是43號文的出臺宣告以城投為融資載體,以地方政府信用支撐的傳統政府投融資體制逐步走向終結,也是這個重要的時間節點,標志著地方政府融資平臺自此正式開啟市場化轉型發展的序幕。

          從業務發展的脈絡來看,我們以43號文的出臺為分界點,在此之前城投主要承擔的是城市建設者的角色。作為城市建設者,城投主要從事市政道路、水利、橋梁等基礎設施建設,以及土地開發整理、棚戶區改造等業務。收入主要表現形式為政府代建項目回款、土地出讓收入的返還。

          在43號文出臺之后,城投的市場化轉型進程明顯加快,尤其是近年來在新一輪國資國企改革加速以及經濟下行壓力加大而嚴控地方政府債務的背景之下。一部分城投轉型是通過增加經營性業務來實現,但真正適合城投轉型的業務方向不多。目前,城投轉型的業務方向一般為建筑施工、房地產開發、商品銷售(貿易)、公共事業、金融服務和產業投資等。極少一部分城投還通過直接收購上市公司股權的方式拓展經營性業務。大部分城投將整體轉型為城市綜合運營服務商。作為城市運營者,城投大多從事供水、熱力、污水處理、環境整治等公用事業類業務,以及綜合利用城市資源稟賦開展其他收費業務獲取特許經營權,以此帶來穩定的運營收入和現金流。

          二、從業務取舍看平臺與市場關系

          很長一段時間以來,在城投轉型路徑探索方面存在一個誤區,“只要是賺錢的項目,城投就應該去積極參與;只要是掙錢的領域,城投就應該積極介入”。從尋找贏利點,打造現金流的角度無可厚非。但不同于一般性質的國有企業,城投的產生和發展有其特定的歷史背景和現實的存在意義。那么,作為特殊的市場化地方國有主體,在業務類型選擇上應如何做出取舍?以更好地發揮政府的引導作用,以及在推動地方經濟社會發展的過程中,更好地平衡政府和市場之間的關系?

          毋庸置疑,當下城投依然是政府部門和企業的混合體,但這并不完全意味著嚴重的政企不分。因很大程度上具備政府部門特征,城投的行為舉止更多體現的是政府意志,甚至會受政府委托成為某些關系國計民生行業的市場規則的制定者。從這個角度上講,今天我們探討的平臺和市場的關系,實則就是政府和市場的關系問題。作為分稅制和預算法下的歷史產物,從土地財政到土地金融,城投背靠政府在土地礦山、政府特許經營等國有資產資源獲取及其相關產業鏈條的運作上具備天然的壟斷優勢,而這種壟斷優勢又是其它國有企業不能比擬的。恰恰是這一壟斷優勢的存在,才使得城投擁有了“國資整合運作”這一核心價值。

          眾所周知,政府在城市基礎設施和公共服務產品提供方面的義務是與生俱來的。但諸如市政道路等基礎設施項目往往沒有任何收益,純市場主體往往不愿參與但卻關乎民生保障,因此在一些公益性項目的投資建設上,城投始終充當政府角色,或者說作為政府的投融資載體。在這類項目的投資上追求的不是經濟效益,更多的是社會效益。這也是為什么我們在探索城投轉型的過程中,總談及的城投轉型的公益性項目和經營性項目平衡運作的緣故。這就回歸了城投的本質,定位為地方國企服務于區域城鎮化發展的每一個階段,包括城市大建設階段,也包括達到一定城鎮化水平的城市運營服務階段。

          作者認為,在城投處理其與市場的關系過程中,準公益性項目以其市場吸引力不夠但其關乎國計民生,同時還具備少量經營性收益的特征,恰恰契合城投這一地方國企的功能屬性,因此準公益性項目理應成為城投市場化業務轉型的首選。

          那么對于經營性項目,城投應以完全的市場化主體地位、本著“應參盡參”的原則積極投身市場競爭之中,尤其是在新基建、新能源、新材料等戰略性新興產業領域積極布局,助力區域產業升級和經濟結構調整。隨著城投轉型步伐的加快,一個悄然發生的變化是,在產業投資職能發揮方面,大多數的城投正逐步從傳統的政府指令性的項目投資行為向自主投資行為轉變。但這個過程中,城投不能以其國企背景身份,或在某一行業領域具備政府支持或壟斷優勢為由,在業務版圖的拓展上無邊界限制,進而在某些投資領域形成政府對市場的“擠出效應”。城投應該發揮的是地方國企的引領性或者是引導性作用,更多的以資產的整合者、產業投資引導者的角色出現,因為很大程度上城投代表的還是政府意志。

          當然對于城投轉型以純盈利為目的的業務,則要謹慎分析該業務的市場化程度,以及現階段城投是否具備從事該行業的能力。一般來說,業務的市場化水平越高,承擔的風險可能越大。所以做好項目投資決策前的可行性評估就顯得尤為重要。

          三、從城投轉型趨勢看未來平臺與市場關系

          在逐步剝離城投的政府融資這一單一職能后,我們發現現實賦予城投的功能定位越發變得“厚重”,城投對于地方政府的重要性也在進一步加強。尤其在當下經濟逆周期、疫情常態化和國際環境動蕩的大背景下,在微觀經濟領域,城投承載了地方政府調節市場、穩定民生、托底經濟的重要功能。城投不僅要承擔過去投資公益性項目產生的大量債務,還需要配合政府施政目標、繼續加大逆周期的調節力度。從這個角度上來看,如今的城投與地方政府兩者的發展目標高度趨同、高度一致。因此可以預見的是,當前包括未來很長一段時間,城投畫像依然會介于政策性與市場化的中間形態。隨著城投傳統角色的淡化,隨著轉型實效越發凸顯,就越能顯現城投作為完全市場化國有主體的地位和作用。

          在過去很長一段時間,城投以每年數以萬億計的投融資規模對地方城市建設和經濟發展發揮了舉足輕重的作用。從未來城投應承載的歷史使命來看,在新一輪城鎮化發展的背景下,城投成長與地方發展依舊緊密相連。但其相連的方式會發生比較明顯的改變:過去可能是單純的依賴土地財政和土地金融,行政特色可能會多一些,但未來城投作為市場化主體,將直接通過產業投資之手,以完全市場化主體的身份,通過資本的力量而非行政的力量深度參與到地方產業和經濟發展中去。因此,地方核心優勢產業以及城鎮化進程,將與城投的業務規模、盈利能力直接相關。那么就要求新時期的城投,無論在資金、業務或者人力等各個方面都要遵循市場化規則,積極面對市場,并用市場化的語言對接和擁抱市場。

          從未來城投的轉型趨勢來看,兩個趨勢不可逆轉,即“國企化”和“市場化”。隨著我國投融資體制改革的不斷深入,以及地方政府舉債機制更加趨于科學合理,城投這一“市場化的地方國企”的畫像將會變得越來越清晰。尤其是在城投和政府的關系即政企關系邊界逐步厘清的前提下,城投和市場這一關系亦會更加清晰。

          本文為睿立方咨詢原創,轉載請聯系:marketing@cnricc.com.

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