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          論黨組織嵌入國企公司治理結構的底層邏輯與實現機制

          摘要:黨組織嵌入國有企業公司治理結構是國企改革的時代要求和企業發展的必然選擇。本文基于國有企業特殊的兩權分離機制和多元化目標,從黨組織嵌入公司治理結構的必要性和現實意義出發,探討其內在底層邏輯和實現機制,旨在與國有企業共同深化對這一制度創新的理解。

          一、引言

          中共中央早在《關于進一步加強和改進國有企業黨的建設工作的通知》(中發〔1997〕4號)(以下簡稱《通知》)中便提出企業黨組織必須參與企業重大問題的決策的要求。隨著國資國企改革的縱深推進,《關于在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》(中辦發〔2015〕44號)要求把加強黨的領導和完善公司治理統一起來,明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位!蛾P于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》(國辦發〔2017〕36號)進一步明確應將黨建工作總體要求納入國有企業章程,使黨組織成為企業法人治理結構的有機組成部分。

          在企業兩權分離機制下,黨的十八大以來,國有企業改革主要沿著產權制度改革和公司治理體制創新兩條路徑不斷前進,產權制度改革方面始終圍繞“清晰化、市場化、社會化、法制化”的目標不斷推行,混合所有制改革就是現階段的重點方向;公司治理方面則是深化落實國有企業黨組織嵌入公司治理結構,不斷推進國有企業的政治邏輯與經濟邏輯之間的協調融合。

          我國國有企業是中國特色社會主義重要的政治基礎和物質基礎,其自身存在的全民所有、目標多元、多層委托代理等特征,促使國有企業需將始終堅持政治邏輯與經濟邏輯齊頭并進,擔負實現國有資產保值增值重責大任的同時,必須努力完成黨執政興國的偉大歷史使命。

          截至目前,全部中央企業、90%以上的省屬企業將黨建工作要求寫入公司章程且實行黨委書記、董事長“一肩挑”,在制度層面逐步實現了黨組織嵌入公司治理。然而,黨組織嵌入國有企業公司治理的實踐性極強,這一制度的深層動機和科學依據是什么?國有企業追求政治邏輯是否會傷害經濟邏輯的實現等諸多疑慮有待破解。正因如此,我們要深刻理解黨組織嵌入國有企業公司治理的底層邏輯和實現機制,才能正確利用好實現國有企業政治邏輯與經濟邏輯協調融合的這一有力抓手,并見證其優越性和實施效果。

          二、黨組織嵌入國企公司治理的必要性

          (一)兩權分離機制下的必然選擇

          國資國企改革中的一項重點任務就是不斷創新兩權分離模式,授權經營體制改革、確定出資人監管權責清單、“兩類公司”組建等一系列改革舉措,都是以“管資本”為主的國資監管體制改革的必選項。不像私營企業兩權不完全分離,即便分離,其所有者(實際控制人)登場仍無太多限制,兩權分離機制下的國有企業產權權屬為國家所有,導致國有企業存在所有者缺位(國有獨資公司尤為明顯)、委托代理層級多、信息不對稱嚴重等現象,甚至很難避免企業內部人控制帶來的利益輸送等廉政問題。在兩權不斷分離的國企經營管理體制下,如何確保監管者與企業管理者既要做到“政企分開”又能保障企業貫徹國家戰略、實現經營目標成為國企改革發展的重要課題,而黨組織嵌入國有企業公司治理正是這一課題的重要成果,是新時代國企的必然選擇。

          (二)企業目標多元下的歷史使命

          我國國有企業根植于中國特色社會主義市場經濟,以社會主義制度為制度基礎,而中國共產黨領導是中國特色社會主義制度最本質的特征。國有企業的制度背景決定其發展目標始終是多元的,即在追求經濟效益的同時,也必須實現與其制度基礎相匹配的政治目標和社會目標。國有企業分類改革的要求也體現了國有企業的多元化目標。從經濟目標看,國企改革主線就是在不斷強化其經濟邏輯,國有資產保值增值是國有企業改革的重要目標之一,尤其是商業類國有企業更是將經濟指標作為企業績效考核的重要指標。從政治目標看,不同于其他企業,國有企業作為國家宏觀調控的載體,是政府能直接作用和調控的微觀市場主體,需要始終貫徹黨和國家的方針、政策,實現落實國家戰略和保障國計民生等政治目標。從社會目標看,“承擔社會責任”是推進國有企業深化改革的一項重要內容。國有企業涉及眾多的利益相關者群體,是保障人民共同利益的重要力量。黨組織嵌入公司治理可以充分發揮其“把方向、管大局、保落實”的作用,更好地實現企業的多元化目標。

          三、黨組織嵌入國企公司治理的現實意義

          (一)黨組織嵌入公司治理有助于企業“降本增效”

          政府干預理論下,政府干預主要通過產權控制和政治關聯兩種手段,而干預的后果則存在“支持之手”和“掠奪之手”兩種可能。在國企改革始終堅持“政企分開”原則的背景下,我國政府干預對公司治理更多的應充當“扶持之手”的角色。一者,實踐表明政府通過對國有企業實施不同程度的政治干預(主要是管理層的“雙向進入”、資產資源支持等)可以有效降低由內部人控制引起的代理成本(如決策損失、薪酬操控、利益輸送等),并在一定程度上提升企業經濟效益;二者,國有企業在治理機制、運行規則等方面或多或少會受到政府影響,而黨組織嵌入公司治理可以更好地厘清黨建核心工作與企業中心工作的關系,以做到“敢放權、真放權、善放權”;三者,黨組織與公司治理結構的有機融合有助于解決所有者缺位、監事會職能受限、董事會與經理層權責邊界不清等問題。

          (二)黨組織嵌入公司治理有助于多元目標實現

          利益相關者理論認為對公司治理結構進行改革是為達到利益相關者共同治理公司且實現各利益相關者的利益共同最大化的目的。國有企業天然存在資本逐利性與非經濟目標的矛盾和社會公平與經濟效率的矛盾,實踐證明通過制度創新來實現資本效率、社會公平和政治目標是一條切實可行的路徑。將利益相關者代表引入公司治理機制是實現企業多元化目標的主要方式之一。由于國有企業涉及的利益相關者范圍較廣,而黨是中國特色社會主義的領導核心,代表中國最廣大人民群眾的根本利益,其先進性為黨組織嵌入公司治理提供了堅實的政治理論基礎,注入了優越的經濟建設領導才能。

          四、黨組織嵌入國企公司治理的實現機制

          (一)在“企業憲章”上嵌入——“黨建入章”機制

          公司章程是企業存在和活動的基本依據,是公司行為的根本準則!蛾P于深化國有企業改革的指導意見》(中發〔2015〕22號)一系列政策文件要求將黨建工作總體要求納入國有企業章程,明確黨組織在國有企業法人治理結構中的法定地位!蛾P于加快推進中央企業黨建工作總體要求納入公司章程有關事項的通知》(國資黨委黨建〔2017〕1號)和《財政部印發<中央金融企業將黨建工作要求寫入公司章程修改指引>的通知》(財金〔2017〕48號)均從“總則”、“董事會職權和義務”和單設“黨委(黨組)”一章三方面給出指導意見。

          首先,在“總則”中應增加根據《中國共產黨章程》規定設立黨組織,強調黨委(黨組)發揮領導核心和政治核心作用,公司要建立黨的工作機構,配備足夠數量黨務工作人員,保障黨組織的工作經費。這一要求體現出從指導思想層面為保證黨組織能更好的履行職責應作出的組織安排和保障,實現了黨組織發揮領導核心作用和政治核心作用的組織化。

          其次,在“董事會職權和義務”中增加董事會決定公司重大問題,應事先聽取公司黨委(黨組)的意見。此條款的加入從制度上明確了黨建工作決策程序與公司治理決策程序之間的銜接,實現了黨組織發揮領導核心作用和政治核心作用的制度化。

          最后,在公司章程中單設“黨委(黨組)”一章(一般放在股東(大)會章節之前),以明確黨委(黨組)人員構成、與“三會一層”的交叉任職要求以及黨委(黨組)應履行的具體職責,實現了黨組織發揮領導核心作用和政治核心作用的具體化。

          (二)在領導體制上嵌入——“雙向進入、交叉任職”機制

          “雙向進入、交叉任職”是我國國有企業在建立現代企業制度過程實踐中為加強和改善黨的領導、促進黨組織有效參與企業重大問題決策而設立的企業領導體制,這一領導體制自1997年《通知》發布以來,不斷得到堅持和完善,從體制上保證了黨組織在公司法人治理結構中的政治核心地位。中共中央于2019年12月30日發布的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例(試行)》(以下簡稱《條例》)中明確提出,符合條件的國有企業黨委(黨組)班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會和經理層,董事會、監事會和經理層成員中符合條件的可以按照有關規定和程序進入黨委(黨組),黨委(黨組)書記、董事長(或執行董事)一般由一人擔任,黨委(黨組)副書記一般由總經理擔任,黨委(黨組)內設紀檢組織負責人一般不兼任其他職務,配備專職副書記的一般進入董事會且不在經理層任職。

          國有企業的黨建工作要求要明確黨組織在決策、執行、監督各環節的權責和工作方式,將黨的領導嵌入到企業治理的各個環節。具體的,在將黨建工作寫入公司章程的基礎上,要明確黨組織與公司董事會、監事會和經理層雙向進入的條件和交叉任職方案,以黨建為核心,以公司治理為中心,實現黨建工作與企業中心工作深度融合、同頻共振。通過“雙向進入、交叉任職”可建立起優秀黨員和生產經營管理能手的“雙培養”機制,“交叉任職”要掌握正確的工作原則和方法,做到“到位不越位,參與不干預”,在實踐中可進一步建立交叉任職人員交流會制度,實施交叉任職人員考核評優制度。

          (三)在機制制度上嵌入——“前置討論”機制

          “前置討論”是黨組織嵌入國企公司治理在制度上的一項重要安排,其核心是對公司治理結構的直接且獨立的嵌入,即將公司治理從“三會一層”變為“四會一層”,是對公司決策機制的重構!稐l例》明確規定了黨組織與董事會、經理層的關系,要求“國有企業重大經營管理事項必須經黨委(黨組)研究討論后,再由董事會或者經理層作出決定”,并對研究討論的事項予以列舉。

          黨組織前置討論研究的議事標準、權責邊界和決策流程三大問題,是實務工作的關鍵和重點。在議事標準方面,黨組織應以“講政治”為決策原則,體現“把方向”的決策思路,討論事項的合法性、合規性、與黨的路線、方針、政策的符合性、與中央決策部署和國家戰略的契合性等方面。在權責邊界方面,黨組織應按照“管大局”的要求劃分職責并參與討論、研究,主要體現在議事范圍和權責范圍兩個層面,議事范圍應是企業《“三重一大”決策制度》、《中國共產黨國有企業基層工作條例(試行)》、《中華人民共和國企業國有資產法》規定的經營管理中的重大事項范圍,具體的應根據企業實際情況來制定研究討論的事項清單;權責范圍體現在黨組織的決定權和監督權,按照“保落實”的要求保障上述事項的規范實施和有效落實。在決策流程方面,采取“先黨內,后提交”的方式,按照黨委(黨組)先議、會前溝通、會上表達、及時糾偏的決策程序進行。首先,黨組織先進行黨內研究討論,被黨組織否定的事項不再進入董事會、經理層進行決議;其次,黨組織研究通過的,在正式提交董事會、經理層決議前,董事會、經理層中的黨組織成員應與其他成員進行溝通;再次,提交董事會、經理層決議時,黨組織成員應充分發表黨組織的意見和建議;最后,若發現擬作出的決議違反黨組織議事標準的應及時予以糾偏。

          五、結語

          在國有企業改革創新和高質量發展的關鍵節點上,國有企業需切實推進落實黨組織內嵌到公司治理結構這一重要制度安排,在推進過程中要準確把握黨組織在各治理主體中的核心地位,要深刻理解黨組織在國有企業中發揮領導作用的本質內涵,要科學規范開展黨組織前置研究工作,努力保持企業黨建工作和經營發展均呈現良好態勢。

          本文為睿立方咨詢原創,轉載請聯系:marketing@cnricc.com。

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